卡 債 受 害 人 自 救 會

 

台灣公法救助與私法扶養之交錯、爭議與解決方式

 

                                 財團法人法律扶助基金會  謝幸伶律師         2019 年11 月9 日

 

 

一、 問題緣由

(一) 台灣的法律扶助基金會從2004年7月1日正式對外服務，提供弱勢

者訴訟代理或辯護、撰擬法律文件、法律諮詢等服務，案件類型

也及於民事、刑事、家事及行政訴訟。

(二) 法律扶助基金會觀察到的現象：

1、 近幾年，法律扶助基金會受理有關扶養費的爭議案件，逐漸增

多，占家事案件的最高比例，遠高於離婚案件。

法律扶助基金會近六年家事事件前五大案由表

2、 將家事案件的第一、二名以趨勢圖呈現，扶養費的相關案件逐

年攀升，在2018年多達3,462件，而且已經是2013年的1.92倍

3、 而且另一個值得觀察的現象是，大約從每年的9月開始，當事

人就會陸陸續續來到法律扶助基金會申請扶養費相關案件。

(三) 許多的當事人告訴我們，因為他要申請低收入資格，於是社會局

請他來申請律師扶助，向成年的子女請求給付扶養費；或者是成

年的子女經社工通知或者收到社會局函文請他們負擔扶養義務

，而來法律扶助基金會申請律師希望免除扶養義務。

二、 台灣的社會救助法制

(一) 這樣的問題，由來是因為台灣的社會救助法制，基本上是以家庭

總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭

財產未超過主管機關公告之當年度一定金額，也就是家戶概念(

社會救助法第4條)。同時社會救助法規定應計算的人口範圍，除

申請人外，還及於：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同

一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合

所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人(社會救助法第5條第1項)。

(二) 為避免某些情形全數列計應計人口有失公平，社會救助法第5條

第3項又規定不列入應計算人口範圍，包含：一、尚未設有戶籍

之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實

之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養

能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共

同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務

之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學

領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經

向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。九、因其他情形特殊

，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市

）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計

算人口為宜。

(三) 其中第1款至第8款相對明確，執行上較無爭議，第9款是概括規

定，因此主管機關為了執行第9款也多訂有處理原則，有些主管

機關在處理原則中，會明文規定，家庭應計算人口中，如經法院

判決確定得免除扶養義務者，應檢附法院判決書以排除之。也因

此衍生了許多請求給付扶養費，或者免除扶養義務的案件(統稱扶

養費爭議案件)。由於社會救助法相關排除應計人口的規定條項是

第”5”條第”3項”第”9”款，所以有時會以「社救法539」概稱扶養

費爭議的相關議題。

三、 台灣民法中有關扶養的規定

和此議題相關而必須介紹的是台灣民法第1118條之1，這是在

2010年1月修正施行的規定，受扶養權利者有下列情形之一，由

負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法

院減輕其扶養義務：一、對負扶養義務者、其配偶或直系血親

故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。

二、對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。受扶養權利者

對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得

免除其扶養義務。主要的立法理由是認為在特殊狀況時，例如

負扶養義務者遭受扶養權利者強制性交的情形，倘仍令負扶養

義務者負擔扶養義務有違事理衡平，故由法院於個案彈性調整

或免除，以兼顧受扶養權利者及負扶養義務者之權益。

四、 究竟民法的扶養和公法的社會救助如何發生爭議與交錯，以下

以三個實例來說明：

案例一：想和妻女跳河輕生的81歲老父親

81歲的老父親帶著52歲中度心智障礙的女兒來到我的辦公室，

他要幫女兒告外孫女、外孫，他說如果不這樣做，只有帶著重

度思覺失調症的太太和女兒跳淡水河了。

老父親說女兒結婚後很快就生了一雙兒女，和公婆同住以及照

顧小孩的壓力，讓國中以後就不曾發病的女兒再度發病，夫家

受到驚嚇，要求他把女兒帶回家照顧，從此兩家幾乎沒有往來

。

在外孫女大四那年，社會局告訴老父親說，明年不會再同意給

低收入補助了，因為你外孫女大學畢業可以賺錢了。老父親說

到這邊，眼角泛著淚光，他說我怎麼能告他們，我把女兒帶回

家時，他們才讀剛讀小學，我們也沒養過他們呀。

我試圖用白話跟老父親解釋這些不合理的現象，為什麼要去告

外孫女、外孫，因為這樣社會局才會認為女兒沒有人扶養，你

就可以不把外孫女的收入財產算進來，就可以符合低收入戶的

資格。老父親似乎明白，但眼神也充滿許多納悶。

審理案件的法官非常了解我們提此案的緣由，在法庭上苦口婆

心的跟孩子說：媽媽不是故意不照顧你們，她自己身體不好，

還要爺爺照顧，將來法律上你們雖然沒有義務，不過還要是常

常回去看媽媽，將來工作有賺錢，也要讓爺爺奶奶和媽媽的生

活好過一些。就這樣，駁回了我們的聲請(判決外孫女不需要扶

養媽媽)，老夫妻和女兒的低收入戶資格因此確定下來。

案例二：低收入審查未通過，被詐欺集團吸收為人頭帳戶的老

伯伯

老伯伯告孩子的給付扶養費的案件，早就被法院駁回了，但還

是拿不到低收入戶資格，社會局說因為老人家被媳婦報為納稅

的扶養人口。我幫忙訴願，理由只是希望社會局派人去看一看

老人家，訴願會認為有道理，所以撤銷了原處分。但是我怎麼

聯繫老人家都找不到，想說不會身體有甚麼狀況吧？後來終於

查到老人家因涉詐欺遭到羈押禁見。另一方面社會局火速的再

度駁回低收入申請，理由是老伯伯被羈押無從訪視。我協助第

二度訴願，理由只有老伯伯羈押期滿，請務必派員看看老人家

。後來經過派員訪視後，總算同意老伯伯的低收入戶資格。但

等級較低、補助較少，我又再協助訴願程序，最終獲得應有的

等級與補助。

如果這一切早在老人家第一次申請時，就按規定派員訪視，而

不是執著於老人家被媳婦申報扶養的形式，老伯伯也不會為了

生活，被詐欺集團吸收而在80多歲還被羈押了三個月。法律扶

助基金會也不會因為這個案件派了6次的律師。(1個家事案件、

3個訴願程序、2個刑事辯護)

案例三：遭生父性侵害的女孩10多年後面臨被生父要求扶養的

痛苦

8月底我接了一個二天後就要開庭的案件，內容是被生父要求給

付扶養費，申請的資料上寫著申請人情緒極度不穩。這個孩子6

、7個月剛學爬的時候就由生父委託社會局安置，孩子10歲左右

，生父利用孩子返家的機會多次性侵害，刑事案件在2007年8

月判刑確定。2019年8月，孩子收到被父親告扶養費的法院通知

，一整個崩潰。父親對她來說只是一個詞彙，是她不希望在生

命裡出現的角色，但因為主管機關告訴她父親，必須要告女兒

給付扶養費，否則無法申請低收入戶，所以10多年後這個剛出

社會工作的女孩，再度面對著沒人能夠理解的痛苦。

五、 檢討與反思

(一) 以上這類案件是請求給付扶養費，但聲請人通常知道他的請求不

會被法院同意，也就是聲請人只是要上法院求得一個敗訴判決，

因為有了敗訴判決，主管機關就會排除應計人口，通常也就會順

利取得低收入戶資格。

(二) 從代理聲請人提出請求的律師的角度來看，表面上看來輸了法院

的官司，然而讓當事人進到社會救助體系，得到國家的照顧，實

質上對他是有利的。但我們要問的是，國家的制度設計，為什麼

要人民透過這樣一個迂迴的方式才能取得社會救助的資格。

(三) 另外從代理相對人抗辯有免除事由的律師的角度來看，也會對於

國家設計了這麼一個不夠溫暖的制度，而與當事人同感痛苦與困

惑。

(四) 在這樣的制度下，聲請人被逼著去法庭承認過往的不是，相對人

也被迫去法庭面對陳舊的傷痛，不管是聲請人的律師，還是相對

人的律師，我們都經常在法庭裡看到雙方的眼淚。

六、 另外還有一類的案件是被主管機關要求返還代墊的老人安置費

用，才知道上法院訴請免除扶養義務。

(一) 台灣的老人福利法第41條規定：

老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、虐

待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市

、縣（市）主管機關得依老人申請或職權予以適當短期保護及安

置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助

之。

前項保護及安置，直轄市、縣（市）主管機關得依職權或依老人

申請免除之。

第一項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機

關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本

及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於

三十日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。

(二) 行政法院和民事法院的見解

1、 主管機關依前述規定要求老人的子女返還代墊安置費用的案

件，在台灣的案件分類上屬於行政訴訟，行政法院審理；免除

扶養義務則是屬於家事案件，由民事法院的家事法庭審理。

2、 由於行政法院認為「免除扶養義務的民事裁判僅向後發生效力

，裁判前已產生的保護安置費用並不因此變成自始或事後不存

在」，導致許多個案縱使經民事法院裁判免除扶養義務，在行

政訴訟上仍被判應返還代墊的保護安置費用。

3、 實務上，我們處理過一個被追償從2010年3月到2015年12月總

計新台幣125萬元保護安置費用的個案。

個案有印象以來，她的父親經常酗酒，沒有固定工作，個案小

學時靠姑姑照顧，國中開始半工半讀自力更生，成年結婚後生

育二子，先生也不負責任，後來離異，孩子全由低收入的個案

扶養。行政訴訟進行中，民事法院判決個案免除對父親的扶養

義務，但追償的案件還是敗訴確定。

理由是「負扶養義務者依民法第1118 條之1 第2 項規定，請

求法院免除其扶養義務之權利，係形成權，自法院予以免除確

定時起始發生扶養義務者對受扶養權利者免除負扶養義務之

法律效果。故在此之前，扶養義務者因負扶養義務而具體產生

之債務關係，無論是公法上或私法上之債務關係，並不因事後

法院予以免除負扶養義務而變成自始或事後不存在。是負扶養

義務者固經民事裁定免除扶養義務，然民事裁判僅向後發生效

力，並無溯及既往之效力，從而負扶養義務者就主管機關於民

事裁定前對受扶養人所為之保護安置費用，仍應負擔償還。」

4、 行政法院這樣的見解，無疑是要扶養義務人甫成年時就主動尋

求法院免除扶養義務，以避免日後若產生保護安置費用時，無

法溯及生效的困境。

5、 然而多數扶養義務人係於成年數年甚至數十年，於接獲社工通

知需負擔扶養義務後，始向法院提出免除扶養義務之訴；且扶

養權利人若對扶養義務人或其直系親屬具有身體上不法之侵

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害，或未盡扶養義務而情節重大之情事，對於子女而言，早年

的侵害是客觀存在的事實，且面對童年的重大心理創傷，極為

痛苦，通常不會主動尋求法院免除扶養義務。

6、 況且，民事法院的實務上也有少數案例認為，在扶養權利人尚

未請求扶養義務人履行扶養義務時，扶養義務人的扶養義務尚

未具體化，因此不能訴請免除扶養義務。只有在被扶養義務人

請求給付扶養費，或者已被主管機關追償代墊之保護安置費用

後才能訴請免除扶養義務。

七、 解決方式與未來的課題

(一) 民事法院、行政法院對於公法救助、保護安置，以及私法上扶養

義務、免除扶養義務等爭點的分歧見解，該如何統整，以落實相

關法律規範意旨，是現階段必須思考課題。

(二) 以下嘗試提出幾個可能的解決方式：

1、 聲請釋憲

針對民事法院、行政法院前述見解歧異，以憲法上所保障之權

利受侵害為由，聲請大法官解釋。

2、 各縣市制定的處理原則，內容或有不一，建議由中央主管機關

研擬統一作法，並於社會救助法施行細則加以規範：

衛生福利部在107 年9 月召集會議，會中研擬修正處理原則的

範例，供各縣市政府參考，不過似未見各縣市政府據以研修，

倘提升至施行細則，以較高位階的施行細則予以規範，是否較

由各縣市制定各自的處理原則為妥，仍值得討論。

3、 採用「訪視評估」與「審核決定」分離的作法：

現行實務似乎是社工人員進行訪視評估後就決定了個案低收

入資格的准否，然而這樣讓直接面對個案、相關人的社工人員

承擔了案件准駁的壓力，會減低社工人員實際訪視的意願，因

此，訪視評估後，個案的申請應准應駁，仍應由其他審核者依

訪視評估之結果加以決定。

4、 針對爭議的特殊個案邀請專家學者組成專案小組審查：

如遇有困難度高、複雜性高的特殊個案，可邀集專家學者組成

專案小組加以審核。

如果人力運作、經費許可的情形下，或許可均以委員會的方式

來決定個案可否適用539 條款排除應計人口。

5、 主管機關在依老人福利法追償前，應考量扶養義務人之經濟能

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力及是否有減輕或免除扶養義務之事由，再行決定是否追償，

及其額度。

6、 修改老人福利法，將老人本身納入保護安置費用之償還義務

人：

行政法院認為「老人福利法法第41 條規定國家為避免老人生

命、身體、健康之危險，暫予安置保護，於事後向直系血親卑

親屬求償代墊費用，係立法者為貫徹維護老人尊嚴與健康之立

法目的，基於社會風險分擔所作處置。被上訴人既係依法對王

oo 予以保護安置，上訴人身為王oo 之第1 順位直系血親卑親

屬，其法定扶養義務既未經法院裁判免除，仍係扶養義務人，

依前揭老人福利法第41 條第3 項規定，負有償還系爭安置費

用之公法上義務。至於王oo本人及其現住上述祖厝內之親屬，

既非王oo 之直系血親卑親屬，即非老人福利法第41 條第3 項

所定保護及安置費用之償還義務人。」

但有些老人本身有財產，或者老人的配偶有財產，是否應考慮

修改老人福利法列入追償對象。

(三) 然無論如何，社會救助制度都是處理人的問題，如何妥適處理，

讓人民感受到溫度，落實對弱勢者的照顧，是執法者永遠要不斷

學習的課題。